Организация Североатлантического договора (НАТО) была основана 4 апреля 1949 г. как военно-политический блок. Одной из ее целей является обеспечение сдерживания любой формы агрессии в отношении территории любого государства члена НАТО или защиту от нее. В противовес НАТО в 1955 г. была создана Организация Варшавского договора (ОВД) как военно-политических союз социалистических стран восточной Европы при ведущей роли Советского Союза. Противостояние двух блоков продолжалось вплоть до прекращения существования ОВД и распада СССР в 1991 г.
Начало перестройки в СССР и появление нового политического мышления во внешней политике Москвы ознаменовали собой конец блокового противостояния в Европе. Окончание «холодной войны» поставило перед НАТО определенные проблемы, поскольку после роспуска ОВД и распада СССР особого смысла в существования военно-политического союза при отсутствии угрозы со стороны Востока уже не было. Лишившись своей основной функциональной задачи, Североатлантический альянс начал процесс адаптации к новым международным условиям.
После роспуска ОВД и СССР в условиях, когда интересы России в области национальной безопасности не были осознаны и четко определены, российские политики, эксперты высказывали мнение о том, что после ликвидации ОВД и СССР Североатлантический альянс должен либо самораспуститься, либо превратиться в политическую организацию. Однако, несмотря на окончание «холодной войны», отношения между Российской Федерацией и НАТО развивались достаточно нестабильно.
В начале 1990 гг. российское руководство было нацелено на сближение с Западом и интеграцию в западные международные организации, и существенных проблем в отношениях между РФ и НАТО не возникало.
В целом в этот период в России были оптимистичные настроения, предполагавшие, что в отношениях России с НАТО наметился существенный поворот, и присутствовали иллюзорные надежды, что НАТО будет трансформироваться ввиду отсутствия явных внешних угроз.
Однако постепенно пришло понимание, что этого не произойдет, особенно после начала процесса расширения НАТО на Восток.
В 1994 г. руководство блока приняло решение о принятии в состав НАТО новых членов, началось взаимодействие Североатлантического альянса со странами-партнерами в рамках программ сотрудничества «Партнерство ради мира» и «Средиземноморский диалог». Российская Федерация сама стала участником программы НАТО «Партнерство ради мира» с 1994 г., к которой впоследствии присоединились и многие другие бывшие советские республики.
В мае 1995 г. был выработан индивидуальный партнерский план для России в рамках НАТО, и РФ перешла на более углубленный уровень сотрудничества с Североатлантическим альянсом. Хотя вначале в Москве полагали, что программа «Партнерство ради мира» будет предусматривать лишь сотрудничество стран Центральной и Восточной Европы с НАТО, а не их членство в организации. Российские эксперты и военные воспринимали партнерские программы альянса как своеобразную «прихожую» или «зал ожидания», где страны-кандидаты будут оставаться неопределенно долгое время.
Однако в дальнейшем в американской политической элите возобладало мнение, что расширение НАТО должно происходить даже в том случае, если российская сторона будет выступать против. Такая позиция объяснялась тем, что суверенные государства стран Центральной и Восточной Европы имеют право решать самостоятельно, к каким военнополитическим организациям им присоединяться. Неудивительно, что после таких заявлений позиция России по вопросам расширения альянса на Восток стала более жесткой. Естественно РФ стала воспринимать продвижение НАТО к границам России исключительно негативно. Следует отметить, что ни США, ни другие члены НАТО, ни страны-кандидаты не проявили должного внимания к озабоченностям России. Особую обеспокоенность в России вызывали перспективы членства в НАТО республик бывшего СССР. Более того, считается, что именно лидерам восточно-европейских стран удалось убедить тогдашнего президента США Б. Клинтона в целесообразности расширения НАТО на Восток.
На первом этапе речь шла о присоединении к Североатлантическому альянсу стран так называемой Вышеградской группы Польши, Венгрии, Чехии и Словакии (последней не удалось войти в НАТО в ходе первой волны расширения), которое состоялось в 1999 г.
С назначением на пост министра иностранных дел Российской Федерации Е.М. Примакова в 1996 г. более отчетливо обозначились национальные интересы России, постсоветское пространство объявлялось приоритетным направлением внешней политики, появилась официальная концепции многополярности, а приближение военнополитического блока к границам РФ оценивалось как потенциальная угроза. Тем самым Россия давала понять, что расширение НАТО на постсоветском пространстве является для Москвы абсолютно неприемлемым сценарием.
Одновременно с этим Россия выдвинула идею о том, что основой европейской безопасности должна стать не НАТО, а ОБСЕ. Особую актуальность такие предложения стали приобретать после Будапештского саммита, на котором было принято решение о преобразовании Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, основанная в 1975 г.) в постоянно действующую международную организацию. Однако такая инициативы Москвы осталась нереализованной.
Отношения между РФ и НАТО несколько стабилизировались в 1997 г. после заключения Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Россией и Организацией Северо-атлантического договора, который стал правовой основой взаимодействия сторон. В этом документе содержалось важное и на сегодняшний день (о чем постоянно вспоминают обе стороны) заявление: «НАТО и Россия не рассматривают друг друга как противников. Общей целью НАТО и России остается преодоление остатков прежних конфронтаций и соперничества и укрепление взаимного доверия и сотрудничества».
В тот же период времени был создан первый консультативный орган Совместный постоянный совет (СПС) Россия НАТО, призванный обеспечивать «механизм для консультации, координации в максимально возможной степени, по мере необходимости для совместных решений и совместных действий в отношении вопросов безопасности, вызывающих общую озабоченность». В Основополагающем акте зафиксированы основные области взаимодействия (всего в документе было обозначено 18 аспектов взаимодействия): европейская безопасность, нераспространение оружия массового уничтожения, урегулирование региональных конфликтов и миротворчество.
Важной составной частью Основополагающего акта стал комплекс взаимных обязательств сторон о проявлении сдержанности в военной области. К числу таких обязательств относятся гарантии альянса, зафиксированные в документе, не размещать на территории новых членов НАТО ядерное вооружение, крупные группировки войск и не использовать в своих целях бывшие военные базы ОВД.
Некоторые либеральные российские эксперты подвергли критике данный документ, указав на то, что руководство России, подписывая Основополагающий акт, пыталось минимизировать ущерб от процесса расширения НАТО на Восток, всеми силами противодействуя этому процессу. Вместо этого, по их мнению, следовало выстраивать модель сотрудничества с альянсом, а также использовать в полном объеме потенциал тех разделов документа, где речь идет о взаимодействии России с НАТО. Однако в дальнейшем отношения альянса с Россией стали ухудшаться. Спустя два года, в 1999 г., состоялся юбилейный 50-й саммит стран участниц НАТО в Вашингтоне, на котором была принята новая Стратегическая концепция блока, фактически узаконившая «гуманитарную интервенцию» и выход НАТО за пределы статьи 5 Вашингтонского договора. Теперь альянс закрепил за собой право использовать силу за пределами своих границ. В России данные решения были восприняты с серьезной обеспокоенностью. Кроме того, на этом саммите три страны Центральной и Восточной Европы (Польша, Венгрия и Чехия) формально стали членами Североатлантического альянса.
Памятным эпизодом этого периода стал разворот самолета министра иностранных дел России Е.М. Примакова над Атлантическим океаном, после того как он узнал о начале операции НАТО против Югославии. Таким образом, к концу 1990х гг. для российских политических элит стало очевидно, что односторонние действия и политика США и НАТО негативно влияют на внешнеполитическое положение России. Действия стран НАТО под руководством США на Балканах без серьезного привлечения России к урегулированию этого кризиса поставили много вопросов об истинных планах и намерении НАТО, особенно ее вмешательство в распад Федеративной Республики Югославия, нарушая ее суверенитет.
Таким образом, 1999 г. стал важной вехой в отношениях НАТО РФ, поскольку после этого антинатовская и антизападная риторика стала преобладать в российской внешней политике.
События 11 сентября 2001 г. в США и появление международного терроризма в качестве объединяющей угрозы вызвали существенное потепление сначала российскоамериканских, а затем и российско-натовских отношений, что было формально закреплено в Римских соглашениях, подписанных между Россией и НАТО в 2002 г.
В Риме была подписана Декларация «Отношения Россия НАТО: новое качество», и тем самым был начат новый этап взаимодействия между Москвой и Брюсселем. В этом документе определены девять областей сотрудничества, в которых Россия и НАТО согласились работать вместе в формате двадцатки как равные партнеры на базе учреждаемого Совета Россия НАТО (СРН), заменившего СПС. В новом совете Россия получила возможность участвовать в дискуссии по поводу принимаемых решений на начальной стадии, в том случае если они касаются ее интересов.
Было заявлено, что вместо формулы 19+1, существовавшей ранее, используется формат двадцатки, причем разница между ними заключается не в математической формуле, а в особых отношениях между Россией и НАТО.
Достаточно показательным в этой связи является ответ Президента Российской Федерации В.В. Путина «А почему бы нет?» на вопрос британского журналиста Дэвида Фроста: «Вступит ли Россия в НАТО?», что свидетельствовало о смягчении российской позиции по отношению к военному блоку.
После начала операции НАТО в Афганистане в августе 2003 г. РФ стала оказывать содействие альянсу в обеспечении транзита невоенных грузов в эту страну. Безусловно, после событий 11 сентября 2001 г. на волне сближения с США российское руководство не стало возражать против американской, а затем и натовской операции в Афганистане. В те годы она воспринималась как борьба с террористами, получившими убежище в этой стране, и как фактор, препятствующий распространению религиозного экстремизма в Центральной Азии. Однако по мере ухудшения российскоамериканских отношений действия США и НАТО в Афганистане стали рассматриваться все более неоднозначно.
Ухудшение отношений РФ с НАТО было обусловлено вторым этапом расширения на Восток, состоявшимся в 2004 г. В состав организации были приняты еще семь новых государств: Эстония, Латвия, Литва, Словакия, Словения, Болгария и Румыния. С включением в свой состав стран Балтии НАТО обеспечила себе выход к границам России, что само дало военным право называть этот плацдарм прямым подтверждением агрессивных намерений альянса.
В 2007-2008 гг. ухудшение отношений Россия НАТО продолжилось. Так, в речи, произнесенной Президентом России В.В. Путиным на конференции по безопасности в Мюнхене в 2007 г. были обозначены все претензии России к Западу в целом и к Североатлантическому альянсу в частности. В своем выступлении В.В. Путин подверг критике продолжающееся приближение военной инфраструктуры НАТО к границам РФ, отказ стран членов организации ратифицировать Договор об обычных вооруженных силах в Европе, попытки Североатлантического альянса применять силу в обход резолюций Совета Безопасности ООН.
В 2008 г. российское руководство предприняло усилия для снятия напряженности в отношениях с США и с Западом в целом, предложив заключить новое соглашения по вопросам европейской безопасности. Проект этого договора, предложенного Президентом РФ Д.А. Медведевым, предусматривал закрепление в международном праве принципа неделимости безопасности. Введение принципа неделимости безопасности, по мнению России, позволило бы не допустить укрепления безопасности одних государств или международных организаций за счет ухудшения безопасности других членов международного сообщества.
Не желая связывать себя какими бы то ни было письменными обязательствами, страны НАТО отклонили проект договора о европейской безопасности как попытку России снизить влияние западных международных структур (прежде всего НАТО) и вызвать раскол в евроатлантическом сообществе. Поэтому позитивного ответа на эту инициативу Россия не получила. Это способствовало дальнейшему ухудшению отношений Россия НАТО, а после начала боевых действий на Кавказе в августе 2008 г. они испортились окончательно.
После начала войны в Южной Осетии руководство НАТО сделало ряд резких заявлений в адрес Москвы и приняло решение приостановить сотрудничество с РФ. Генеральный секретарь НАТО Я.Х. Схефер заявил, что взаимодействие с Россией в прежнем виде продолжаться не может. Таким образом, отношения Россия НАТО в 2008 г. были заморожены во второй раз со времен Косовского кризиса, однако на этот раз уже по инициативе Брюсселя.
Тем не менее Россия не отказалась от сотрудничества с альянсом. Через некоторое время российские лидеры продемонстрировали стремление обеспечить возобновление работы СРН. Летом 2009 г. отношения Россия НАТО были восстановлены, после того как на о. Корфу прошло первое со времен конфликта на Кавказе неофициальное заседание СРН.
Третья волна расширения альянса, когда в состав организации вошли Хорватия и Албания, уже не вызвала столь негативных эмоций в Москве, как две первые. Вероятно, это было связано с тем, что западная часть Балканского полуострова, где располагаются эти страны, находится достаточно далеко от российских границ. При этом вступление в НАТО Грузии и Украины, которое вызывало наибольшую озабоченность Москвы, было отложено на неопределенный срок на саммите Североатлантического альянса в Бухаресте в 2008 г.
В период «перезагрузки» российско-американских отношений отношения России с НАТО продолжали улучшаться. На Лиссабонском саммите в конце 2010 г. была принята третья после окончания «холодной войны» Стратегическая концепция Североатлантического союза, в которой говорилось, что НАТО не представляет угрозы для России.
Последняя крупная военная операция, начатая Североатлантическим альянсом в 2011 г. в Ливии, вновь продемонстрировала нестабильность российско-натовских отношений, выразив негативные оценки Россией действий НАТО.
Еще большие разногласия вызвала ситуация в Сирии. Москва высказывала недовольство помощью, которую стали оказывать страны Запада повстанцам, и выступала категорически против проведения военной операции НАТО в Сирии.
Теперь об Украине. Внешняя политика Украины после распада СССР в 1991 г. представляет собой чередование периодов сближения с евроатлантическими структурами и периодами балансирования между Россией и странами Запада. После прихода к власти в стране президента Л. Кучмы в 1994 г. Киев стал в большей степени тяготеть к многовекторной внешней политике. В 1997 г. Украина вслед за Россией устанавливает формальные отношения с НАТО, подписав Хартию о партнерстве с Брюсселем. В этот период вопрос о вступлении страны в организацию еще не поднимался, а в ряде внешнеполитических документов был закреплен внеблоковый статус Украины.
В качестве постоянного органа сотрудничества Украины и Североатлантического альянса была создана Комиссия «НАТО Украина», которая появилась вместе с Советом «Россия НАТО» в 1997 г. Постепенно расширялось взаимодействие по военной линии: были достигнуты определенные договоренности в области стратегических авиаперевозок, а также возможности использования территории Украины для проведения операций альянса. Тем не менее в официальных документах желание руководства страны присоединиться к НАТО при президенте Л. Кучме не было зафиксировано.
После «оранжевой революции» 2004 г. прозападные тенденции в политике Украины многократно усилились. В этот период официальный Киев был нацелен уже не только на сближение с евроатлантическими институтами, но и стремился возглавить процесс интеграции стран СНГ в НАТО и ЕС. В тот момент Украина желала максимально дистанцироваться от России. Президентом В. Ющенко была предпринята попытка активизировать сотрудничество в рамках региональной международной организации ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова), которую никак нельзя причислить к дружественным для России объединениям.
Таким образом, В. Ющенко в 2005 г. стремился обеспечить максимально быстрое вступление Украины в Североатлантический альянс и Европейский союз, и соответствующие изменения были внесены в украинскую военную доктрину. В эти годы Киев присоединился к программе НАТО «Интенсивный диалог», которая является промежуточным этапом между предоставлением стране индивидуальной программы партнерства и планом действий по подготовке к членству в НАТО. Кроме того, стала широко обсуждаться возможность участия Украины в некоторых военных операциях альянса: в Косово, Ираке и на Средиземном море.
Новое изменение произошло после президентских выборов 2010 г., когда президент Украины В. Янукович объявил главной внешнеполитической целью страны вступление не в НАТО, а в Европейский союз. В России приход к власти нового президента многие эксперты охарактеризовали (по всей видимости, ошибочно) как пророссийский поворот украинской внешней политики.
Однако, по сути, это означало возвращение к прежней политике балансирования между Россией и Западом, которой страна придерживалась до 2005 г. и которая такой оставалась до 2014 г. Фактически политику В. Януковича можно было охарактеризовать как постепенный дрейф в сторону евроатлантических институтов, который осуществлялся не так поспешно, как в годы президентства В. Ющенко.
Следует отметить, что в эти годы на Украине отсутствовал консенсус как на уровне общества, так и на уровне политических элит относительно внешнеполитических приоритетов и целей, которые должно преследовать украинское государство. Достаточно долгое время Украина пыталась сидеть на двух стульях, что в определенный исторический период в принципе было оправдано, поскольку позволяло получать существенные преимущества как от России, так и от стран Запада, балансируя между ними. Такую политику достаточно часто проводят малые и средние государства, которые в силу своего географического положения располагаются сравнительно недалеко от более крупных центров силы.
По мнению Президента России В.В. Путина, решение о вхождении Крымского полуострова в состав РФ было принято отчасти из-за того, чтобы не допустить появления баз НАТО в Севастополе и предотвратить выдавливание России из Причерноморья. Как заявил президент во время прямой линии 17 апреля 2014 г., существовала опасность того, что через определенное время страны Запада «втащат в НАТО Украину… и натовские корабли окажутся в городе русской военноморской славы в Севастополе».
Безусловно, события в Крыму в 2014 г. могут стать одним из серьезных препятствий для евроатлантической интеграции Украины. Еще до этих событий некоторые украинские политики стремились любыми средствами избавиться от российской базы в Севастополе, поскольку считали невозможным присоединение Украины к НАТО в таких условиях. Действительно, было достаточно сложно представить существование российской базы на территории страны члена НАТО. Хотя официально никаких запретов относительно военных объектов третьих стран в основополагающих документах Североатлантического альянса не содержится.
После того как присоединение Крыма к России официально завершилось, вступление Украины в НАТО выглядит еще менее реалистичным, чем ранее. Официальный Киев никогда не смирится с отделением этой территории, а в Североатлантический альянс, как известно, могут вступить только те страны, которые не имеют территориальных претензий к соседям. Соответственно у украинских властей есть только две взаимоисключающие возможности: либо отказаться от Крыма и вступать в НАТО, либо, наоборот, отказаться от вступления в НАТО и требовать возвращения полуострова в состав Украины.
При этом пока Североатлантический альянс не готов вступать в прямой военный конфликт с Россией из-за Украины. Все это годы страны Запада, и в первую очередь США, стремились не допустить сближения Украины с Россией.
В целом в настоящий момент российско-натовские отношения остаются прохладными. Дело в том, что в числе стран членов альянса находятся государства (речь идет главным образом о странах ЦВЕ), которые были не готовы «перезагрузить» отношения между НАТО и РФ в той же степени, как это было сделано между США и Россией. Государства Восточной Европы в большей степени, чем страны Западной Европы, обеспокоены враждебной политикой, которая, по их мнению, исходит от России.
Несмотря на то что сценарий открытого военного конфликта НАТО с РФ всерьез не рассматривается ни в российских, ни в натовских официальных документах (в том числе и в последней версии Стратегической концепции НАТО), некоторые восточноевропейские страны продолжают относиться к РФ с подозрением и не готовы к полноценному сотрудничеству с Москвой.
Вероятно, с этим связано их желание расширить сферу компетенции альянса, внести в повестку дня НАТО такие темы, как энергетическая безопасность и кибернетический терроризм, а также использовать по отношению к этим угрозам статью 5 Вашингтонского договора.
Другим потенциальным источником разногласий между Россией и НАТО могут стать проблемы Арктики. Из стран членов блока наиболее заметно присутствие в Арктическом регионе таких государств, как США и Норвегия, имеют свои интересы здесь Канада и Исландия. В случае вступления в НАТО Финляндии и Швеции (а такие сценарии уже обсуждаются) все государства, кроме России, расположенные вблизи Арктического региона, будут членами Североатлантического альянса. Появляется угроза милитаризации Арктики, что обусловлено стратегическим значением этого региона. Вопервых, Арктика представляет собой кратчайший путь для межконтинентальных баллистических ракет, а вовторых, на арктическом шельфе в будущем возможна разработка полезных ископаемых.
О перспективах взаимоотношений Россия НАТО сегодня высказываются самые разные мнения, как положительные, так и диаметрально противоположные. Некоторые эксперты полагают, что именно сегодня наблюдается переломный момент и осуществляется переход от политики конфронтации к диалогу. Другие, наоборот, считают, что подобное сближение в обозримом будущем крайне нереалистично, поскольку на пути у него в настоящее время слишком много препятствий и противоречий. Только лишь их успешное преодоление позволит определить, насколько стороны готовы к взаимному диалогу.
Украинских кризис актуализировал роль и значение НАТО и поставил вопросы о возможности вступления в блок Украины и других стран.
С одной стороны, НАТО осознают, что в ситуации, когда затрагиваются напрямую интересы России, альянс оказывается не удел. Россия не враг, реальных угроз безопасности для НАТО она не представляет. С другой стороны, «хочется да не можется»: Россия суверенное государство, способное при необходимости силой отстоять свои интересы и при этом четко обозначающее свои «красные линии», а воевать по настоящему натовские генералы в таких условиях не хотят и вряд ли согласятся. При этом лидирующие позиции в определении натовской политики занимают США, а без них НАТО не НАТО. Из США также звучат противоречивые заявления. Так, заместитель министра обороны США Кристин Уормут заявила в феврале 2015 г. на слушаниях в палате представителей Конгресса США, что Соединенные Штаты опасаются «дестабилизирующих действий» со стороны России в отношении членов НАТО и их партнеров: «У нас есть опасения по поводу стран, которые не входят в НАТО, например, Черногории и других небольших государств» в том случае, если Россия «предпримет дестабилизирующие действия». По ее словам, США «работают над оказанием помощи таким странам, чтобы они могли противостоять подобной активности». «Кроме того, мы опасаемся, что Россия попытается дестабилизировать ситуацию в странах членах НАТО, особенно в государствах Балтии, где проживает большое количество русских». Она подтвердила готовность Вашингтона «соблюдать свои обязательства в рамках 5й статьи» устава НАТО о коллективной обороне. В то же время представитель Пентагона признала, что у нее на данный момент «нет данных о серьезных активных действиях» России в данном направлении.
Такие «страшилки» не приносят пользы и не способствуют нормализации отношений США с Россией и Россией с НАТО.
На основе анализа взаимоотношений России и НАТО за последние двадцать лет можно сделать вывод о том, что они развиваются нестабильно и устойчивой тенденции в них не наблюдается. Периоды сотрудничества сменяются противостоянием достаточно часто (наиболее острые кризисные явления в российско-натовских отношениях наблюдались в 1999, 2008 и 2014-2015 гг.). Это связано с тем, что у России и НАТО имеется ряд противоречий. Вместе с тем игнорировать друг друга стороны также не могут, и сотрудничество по тем вопросам, где их интересы совпадают, может дать положительный результат.
Олег ХЛОПОВ,
кандидат политических наук, доцент Российского
государственного
гуманитарного
университета (РГГУ)
Оставьте первый комментарий