Россия имеет тысячелетний опыт охраны своих пограничных рубежей. Более пятисот лет служба на рубежах Отечества носит регулярный обязательный характер. На протяжении веков порубежники и пограничники России действовали в составе различных органов государственного управления: приказов, коллегий, департаментов, министерств, наркоматов, комитетов со своими особыми названиями. И только уже в наше время было положено начало выработке и реализации пограничной политики России и возведению ее в ранг особого самостоятельного направления деятельности государства. Это событие произошло 30 декабря 1993 года, когда Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин подписал Указ «О создании Федеральной пограничной службы Главного командования Пограничных войск Российской Федерации».
С того момента в соответствии с Конституцией РФ «главным пограничником» страны стал Президент России, принявший на себя всю полноту власти и ответственности за реализацию этой политики. Задачи непосредственной организации деятельности государства в данной области были возложены на Федеральную пограничную службу (ФПС) Российской Федерации во главе с директором главнокомандующим Пограничными войсками Российской Федерации в ранге федерального министра.
ФПС России впервые в отечественной истории стала самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, непосредственно участвовавшим в выработке пограничной политики Российской Федерации, обеспечивавшим реализацию государственной пограничной политики РФ в сфере защиты и охраны государственной границы страны, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны (ИЭЗ) и континентального шельфа РФ, а также решение задач по охране биологических и других природных ресурсов территориального моря, ИЭЗ и континентального шельфа. ФПС России стала самостоятельно возглавлять единую централизованную систему Пограничных войск РФ, органов пограничного и иных видов контроля на государственной границе страны, оперативных органов (осуществлявших разведывательную, контрразведывательную, оперативнорозыскную деятельность, деятельность по обеспечению собственной безопасности системы ФПС), органов пограничной стражи, органов морской охраны, военных образовательных учреждений профессионального образования, предприятий, учреждений и организаций, находившихся в подчинении ФПС России согласно федеральному законодательству.
Как известно, ФПС России профункционировала около десяти лет. Что это было? Может быть, первая в отечественной истории успешная «репетиция» будущей пограничной политики Российской Федерации? В этом пытаются разобраться журналисты, ученые, ветераны Пограничных войск. Мы предлагаем обратиться к событиям тех лет и эксклюзивным воспоминаниям высших руководителей ФПС России, которые стояли у истоков ее становления.
Напомним, тем же президентским Указом от 30 декабря 1993 года было утверждено Положение о Федеральной пограничной службе Главном командовании Пограничных войск Российской Федерации. Согласно Положению ФПС России определялась центральным координирующим органом исполнительной власти на правах федерального министерства, подчиненного Президенту РФ и правительству страны. Ей вменялось в обязанность руководство служебнобоевой, оперативной, финансовохозяйственной и иной деятельностью российских Пограничных войск. Этим же Указом Президента численность Пограничных войск России была определена в 250 тыс. человек. Первым директором ФПС главнокомандующим пограничными войсками России был назначен генералполковник Андрей Иванович Николаев.
Сегодня генерал армии А. Николаев вспоминает: «В самом начале исполнения своих прямых функциональных обязанностей вновь назначенное руководство ФПС Главного Командования Пограничных войск России уяснило задачи, поставленные перед службой и войсками руководством страны. Главной отличительной особенностью этих задач от прежних времен стал тот факт, что ныне российским пограничникам предстояло не только охранять государственную границу Российской Федерации, но и решать комплекс сложнейших задач по нейтрализации в пограничном пространстве страны целого ряда угроз ее безопасности. В силу этого изначально в ФПС России и был определен весь спектр этих угроз. Может быть, по своему «калибру» они были меньше прежних угроз СССР, но по количеству и разнообразию проявления их стало неизмеримо больше.
Вопервых, на исходе третьего года последнего десятилетия завершавшегося ХХ века все более отчетливо стали проявляться устремления ряда сопредельных государств к усилению своего влияния в приграничных регионах России и попытки стран Запада к вытеснению нашей страны из зоны ее традиционных геополитических интересов в Средней Азии и Закавказье. Вовторых, налицо было явное увеличение масштабов действий ряда иностранных государств по использованию природных ресурсов Российской Федерации, попыток ослабления позиций России в морских пограничных пространствах, нарастания угрозы экономической экспансии. Втретьих, к угрозам безопасности тех лет следует отнести нараставшие потоки незаконной миграции граждан третьих стран через территорию России, оседание немалой части из них в российских приграничных регионах. По некоторым экспертным оценкам того времени, уже к середине 1994 г. в стране насчитывалось свыше полумиллиона незаконных мигрантов. Тогда для России это был принципиально новый показатель. Вчетвертых, в ряде регионов, особенно на Дальнем Востоке, в Приморье, налицо была угроза реальной демографической экспансии. Оригинальность ситуации заключалась в том, что для изменения границ теперь могла и не понадобиться военная сила. Достаточно было явочным порядком гражданам других государств компактно осесть в определенном районе приграничной территории России и закрепиться там экономически, а дальше при создании определенных условий органы государственной власти России могли потерять здесь способность обеспечивать нерушимость государственной границы. Впятых, угрозу безопасности России и других стран стала представлять активизация организованной преступности в сферах контрабандного перемещения через государственную границу наркотиков, оружия, боеприпасов, сырьевых и материальных ресурсов. Вшестых, угрожало безопасности России активизировавшееся обострение проблем пограничного разграничения и территориальные притязания со стороны сопредельных государств. При определенных условиях эти проблемы могли трансформироваться в активные действия, в том числе и с применением оружия».
Именно в соответствии с этими угрозами перед новой структурой были поставлены следующие, наиболее важные задачи: организация исполнения законов Российской Федерации и международных договоров РФ о государственной границе; разработка и реализация государственной политики по вопросам охраны государственной границы, развития и строительства Пограничных войск; организация охраны государственной границы и исключительной экономической зоны; управление пограничными войсками и всестороннее обеспечение их функционирования; правовая и социальная защита военнослужащих и других граждан, участвовавших в охране государственной границы.
К моменту принятия решения об образовании ФПС России в пограничном пространстве страны в рамках своих полномочий важные задачи по обеспечению ее безопасности решали Вооруженные Силы, таможенники, правоохранительные органы, органы безопасности и целый ряд других министерств и ведомств Российской Федерации.
Из интервью генерала армии А. Николаева: «Изначально в ФПС России был взят курс на строительство такого федерального органа, который бы смог взять на себя роль главного организатора и координатора формирования и реализации государственной пограничной политики межгосударственного сотрудничества по пограничным вопросам, органа, способного подчинить усилия всех заинтересованных министерств и ведомств Российской Федерации единому замыслу обеспечения безопасности и защиты интересов России на ее государственной границе. Эту задачу мы предполагали решить на первом этапе строительства ФПС России. На следующем этапе предусматривался переход от функций координации к созданию системы обеспечения безопасности, к формированию специальной многофункциональной государственной службы».
В ФПС России одновременно стал решаться весь комплекс мер, запланированных на первый этап строительства ФПС России. Постепенно были созданы и начали активно действовать Главный штаб ФПС России орган управления, Коллегия ФПС России, Главный военный совет Пограничных войск, Военнонаучный и Научнотехнический советы совещательные органы.
Из интервью генералполковника Александра Ивановича Тымко, в ту пору начальника Главного штаба ФПС РФ:
«С первых же дней формирования Главного штаба его офицерам и генералам пришлось вести напряженную работу по организации служебнобоевой деятельности войск и органов ФПС России, защиты и охраны государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, обеспечения охраны морских биологических ресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере. Пришлось организовывать работу и по защите и охране отдельных участков внешних границ государств участников СНГ, на территории которых войска и органы ФПС России выполняли задачи в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации. Главный штаб обеспечивал решение задач боевой и мобилизационной готовности, строительства, развития и комплектования войск и органов ФПС России, организации связи и автоматизации управления, информационноаналитического и научного обеспечения, организации службы войск, укрепления воинской дисциплины и правопорядка, защиты государственной тайны, организации военнооркестровой работы и т.д.
Тогда, пожалуй, впервые в истории страны стал ставиться вопрос о выработке и реализации пограничной политики российского государства. Главный штаб принял самое активное участие в этом процессе».
30 декабря 1994 года Указом Президента России была образована Коллегия ФПС России, которая стала постоянно действовавшим совещательным органом, осуществлявшим выработку рекомендаций по наиболее важным вопросам деятельности ФПС России.
В основу проекта новой концепции строительства пограничной службы были заложены требования соответствия формируемой государственной структуры новым реалиям времени и задачам, возложенным Президентом на ведомство.
Из интервью генерала армии А. Николаева: «При разработке концепции охраны государственной границы Российской Федерации и строительства пограничной службы страны мы исходили из того, что показателем эффективности деятельности российских пограничников в новых условиях должен был стать не план по задержанию нарушителей государственной границы Российской Федерации, а создание таких условий, при которых потенциальный нарушитель вынужден был бы полностью отказаться от самой мысли нарушить государственную границу страны».
После напряженной работы специалистов ФПС России 24 марта 1994 г. Президент Российской Федерации утвердил разработанную Концепцию охраны Пограничными войсками Российской Федерации Государственной границы и исключительной экономической зоны Российской Федерации и внешних границ государств СНГ (на переходный период) в рамках первого этапа. В основу Концепции были положены принципы мирного разрешения пограничных проблем, развития сотрудничества в охране границ государств Содружества, соответствия боевого состава и численности пограничных войск решаемым задачам, действующему законодательству, международным обязательствам и экономическим возможностям Российской Федерации, а также принципы централизации руководства Федеральной пограничной службой, единоначалия и некоторые другие. Очень важно и то, что в достаточно короткие сроки в России были приняты важнейшие законопроекты в области пограничной политики Российской Федерации.
С образованием ФПС России дальнейшая интеграция и развитие пограничного сотрудничества Российской Федерации с сопредельными странами, в первую очередь с государствами СНГ, стали приоритетным направлением в обеспечении и защите интересов Российской Федерации на ее государственной границе. Например, со всеми без исключения государствами были заключены двусторонние и многосторонние договоры по пограничным вопросам. Было начато формирование зон пограничной безопасности стран Балтийского, Черноморского, ЦентральноАзиатского и АзиатскоТихоокеанского регионов. Благодаря созданию таких зон появилась возможность внедрять в практику подразделений и частей российских Пограничных войск принципиально новые формы и способы охраны государственной границы. Так, например, на границе с Афганистаном появилась возможность внедрения в практику служебнобоевой деятельности российских и таджикских пограничников разведывательноогневого способа охраны границы.
Из интервью генерала армии А. Николаева: «В первой половине 1990х годов …практически беспрестанно российским и таджикским пограничникам приходилось нести службу в условиях огневого соприкосновения с нарушителями границы или непосредственной подготовки к нему. Такое положение не могло долго оставаться без соответствующих адекватных ответных мер… Мы приняли решение пойти на не практиковавшийся ранее шаг. Афганское население от имени российских пограничников было оповещено, что, если банды продолжат попытки перехода государственной границы, мы будем вынуждены проводить соответствующие операции по их сдерживанию на удалении 1015 километров от линии таджикоафганской государственной границы. Афганские пограничники проявили полное понимание ситуации, сочли предлагаемые нами меры оправданными и стали оказывать помощь российскотаджикским пограничникам в разведке мест скопления бандформирований на своей территории. При получении такой информации наши подразделения стали наносить по бандам упреждающие огневые удары. Этот способ стал новым словом в тактике охраны государственной границы».
Непривычно новый шаг в интересах охраны государственной границы Российской Федерации был предпринят в ФПС России при установлении контактов с коллегамипограничниками государств, не входившими в состав СНГ. На одно из ведущих мест в государственной пограничной политике Российской Федерации был выдвинут принцип «граница не только разделяет, но и объединяет государства». В соответствии с этой установкой в ходе одной из официальных поездок в Финляндию директор ФПС России, возглавлявший делегацию российских пограничников, попросил руководителя пограничной охраны Финляндии перечислить задачи, которые стояли на тот момент перед финскими пограничниками. Эти задачи во многом оказались схожими с задачами, решаемыми российскими пограничниками. А так как у России и Финляндии общая граница, и нарушители государственной границы у них тоже общие, и угрозы безопасности обоих государств в пограничном пространстве очень близки друг к другу, то директор ФПС России предложил руководителю пограничной охраны Финляндии «вместе охранять российскофинляндскую границу». Так было положено начало новому этапу российскофинляндских отношений по пограничным вопросам, нашему пограничному сотрудничеству. И этот пример не единичен.
Новая пограничная политика в очень непростых для Российской Федерации условиях стала приносить реальные и заметные плоды как в вопросах укрепления международного сотрудничества, вопросах признания новой России в международном сообществе, так и в вопросах повышения безопасности страны в ее пограничном пространстве.
При всем этом в те годы оружие российских пограничников практически «не зачехлялось» как на суше, так и на речных, озерных и морских участках государственной границы, в морских пространствах Российской Федерации. Все эти мероприятия проводились в рамках общего видения руководства ФПС России на развитие морской пограничной службы ведомства. Впервые в отечественной истории в ФПС России на базе морских сил стала формироваться морская охрана…
Руководству ФПС также приходилось учитывать, что в отличие от Вооруженных Сил, которые формируют группировки войск на период конкретных боевых действий, органы и войска ФПС России постоянно действуют в конкретной группировке, предназначенной для решения повседневных задач защиты интересов России в мирное время.
Из интервью генералполковника А. Тымко: «В интересах охраны границы Главный штаб ФПС России в течение 19941996 гг. активно занимался формированием оперативных и тактических резервов. И такие резервы (общей численностью свыше 13 тыс. чел.) были созданы впервые за историю существования Погранвойск! Они предназначены для несения пограничной службы, усиленной пограничной службы, проведения частных пограничных операций, усиления охраны государственной границы на участках двухтрех погранзастав, для участия в боевых и специальных операциях, пограничном поиске, реализации данных разведки, инженерном оборудовании позиций, ликвидации последствий стихийных бедствий, обеспечения собственной безопасности, решения внезапно возникавших задач…»
Говоря о создании оперативных и тактических резервов, генерал армии А. Николаев подчеркивает: «Мы создали эти резервы не только для решения задач на период кризисных ситуаций на границе. Этим преследовалась также чрезвычайно важная цель оборонного значения иметь резервы в качестве сил быстрого реагирования для адекватной реакции на возникновение любых сложных и опасных ситуаций, и не только на границе. Опыт широкомасштабного использования резервов для ведения боевых действий в Таджикистане у нас уже имелся. Они оправдали себя и при осложнении обстановки на Северном Кавказе».
В октябре 1996 года Президентом России были утверждены Основы пограничной политики Российской Федерации, которые закрепили магистральные направления деятельности ФПС РФ и других субъектов государственной пограничной политики, определили их роль и место в общей системе безопасности Российской Федерации.
Из интервью генерала армии А. Николаева: «В результате осуществленных еще на первом этапе мер Федеральная пограничная служба приобрела качественно новый облик. Она стала представлять собой единую многопрофильную централизованную систему, включавшую в себя органы пограничной службы и войсковой компонент. В структуре ФПС России появились такие новые составляющие, как пограничная стража, органы международнодоговорной и погранпредставительской деятельности. Дальнейшее развитие получили разведывательная, контрразведывательная и оперативнорозыскная деятельность. Принципиально иные функции обрел пограничный контроль, который был выведен в отдельную самостоятельную отрасль деятельности ФПС России и явился основой создания единой государственной системы пограничного контроля».
Существенно изменились виды деятельности ФПС. Преобладающее место среди них заняла невойсковая составляющая, прежде всего служба пограничной охраны, пограничной стражи и оперативная работа. Несмотря на все имевшиеся трудности, были выполнены три программы строительства и развития Федеральной пограничной службы. В стадии реализации была и одобренная президентом и Правительством России Федеральная целевая пограничная программа страны.
Таким образом, в Российской Федерации была создана новая специальная пограничная служба как действенный инструмент реализации пограничной политики государства. ФПС России являлась юридическим лицом, имела действительное и условное наименования, эмблему, печать с изображением государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Возглавлялась директором в ранге федерального министра, включала в себя Главный штаб, департаменты, управления и другие подразделения. Однако просуществовала она менее 10 лет. Указом Президента России от 11 марта 2003 г. Федеральная пограничная служба России была упразднена, а все ее силы и средства переданы Федеральной службе безопасности Российской Федерации.
Что сказать в заключение? Мы лишь попытались осмыслить недавнее прошлое отечественных Пограничных войск и пограничных органов. Любое осмысление порождает выводы, позволяет критически оценить опыт прошлого и использовать его для современного развития ПВ, а также дает возможность спрогнозировать некоторые аспекты будущего.
Ирина БОРТНИКОВА,
научный редактор
Центрального музея
Вооруженных Сил Российской Федерации
Оставьте первый комментарий